Nawet jeśli nieliczne ciepłe wiosenne dni za nami, na drogach za miastem tych asfaltowych i tych bitych czy gruntowych jak kto woli, tych polnych, wysypanych żwirem, ruch pieszy, rowerowy i samochodowy coraz bardziej ożywiony. Temat drogi niejednokrotnie zaprząta głowy i właścicieli i potencjalnych nabywców. Droga publiczna to taka, że wszyscy mogą po niej jeździć? A co z taką która publiczna nie jest? Czy działka musi mieć dostęp do drogi publicznej? A gdy moja nieruchomość jest pośród pól, gdzieś pod lasem i żadnej drogi nie widać albo jest taka droga po której wszyscy od dawna jeżdżą, ona chyba idzie po parceli sąsiada? Do nieruchomości jakoś dojechać trzeba i z tym bywa czasem kłopot.
Definicję drogi publicznej znajdziemy w ustawie o drogach publicznych i jest to droga „z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami, określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych”[i]. Ustawodawca wyróżnił drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe oraz pozostałe drogi publiczne zaliczane do dróg gminnych. Drogi gminne podlegają samorządowi terytorialnemu danej gminy i stanowią jej własność. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zaliczenie danego ciągu komunikacyjnego do kategorii drogi gminnej czy ustalenie przebiegu już istniejących dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy. Wszystkie pozostałe drogi, niezaliczone do dróg publicznych, to drogi wewnętrzne. Ich właścicielami mogą być różne podmioty: gmina lub inne jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa albo osoby prywatne.
Status prawny wielu dróg w Polsce, szczególnie tych lokalnych, na wsiach, często nie jest do końca jasny. Zdarzają się na przykład działki niemające księgi wieczystej, z nieuregulowanym stanem prawnym, na pierwszy rzut oka „niczyje”. Bywa, że właściciele działek po których biegnie droga od dawna nie żyją, pozostał liczny krąg trudnych do ustalenia spadkobierców, postępowanie spadkowe nie zostało dotychczas przeprowadzone. Niejednokrotnie z racji położenia odcinków takich dróg w ciągu komunikacyjnym, gmina w ograniczonym zakresie zajmuje się takimi „nieswoimi” drogami, władając nimi jako posiadacz samoistny, jednocześnie nie może ich zaliczyć do dróg gminnych, ponieważ nie jest ich właścicielem, a podjęcie czynności zmierzających do przejęcia własności takich dróg z różnych przyczyn nie jest przez gminę inicjowane. Jeśli kogoś interesuje historia uznania przez pewną gminę drogi niebędącej jej własnością za gminną i co z tego wynikło przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to odsyłam do lektury wyroku z dnia 2 czerwca 2016 sygn. I OSK 179/16
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/C7FC52B332
Decyzja o warunkach zabudowy i dostęp do drogi publicznej
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[ii] jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest aby teren przyszłej budowy miał dostęp do drogi publicznej. Z kolei dostęp do drogi publicznej w tejże samej ustawie zdefiniowany został w art. 2 pkt 14) jako „bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej”. Na pierwszy rzut oka niby wszystko jasne, a jednak można różnie interpretować co to dokładnie znaczy, że działka ma mieć dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Czy wystarczy fizyczny dostęp do drogi publicznej czy raczej musi to być trwały bądź nietrwały dostęp uregulowany prawnie? Specjaliści w materii drogowej wskazują między innymi, że w przedstawionej definicji brak wskazań odnośnie wymogu i ewentualnych parametrów jakie powinna spełniać taka dojazdowa do działki droga wewnętrzna[iii] skoro jednak mowa o zabudowie, to może powinna odpowiadać wymaganiom określonym w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie[iv].
W jednym z nowszych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dostępnym tutaj –
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/0084852304 – sąd podzielił prezentowany we wcześniejszych wyrokach i aktualnie dominujący jak się wydaje pogląd, wedle którego wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy musi legitymować się co najmniej zgodą zarządcy drogi lub właściciela działki drogowej stanowiącej drogę wewnętrzną (dojazdową), na korzystanie z niej jako drogi pośrednio komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną (wyroki NSA z 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 9/10, z 13 listopada 2010 r. sygn. II OSK 1625/09, z 17 lutego 2009 r. sygn. II OSK 184/08, z 8 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1102/08).
Czytamy dalej, że „wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną.”
Pozwolenie na budowę i dostęp do drogi publicznej
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane[v]:
„1. Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:
(…)
9) poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.”
Ponieważ w ustawie Prawo budowlane nie znajdziemy definicji dostępu do drogi publicznej, trzeba posiłkować się cytowaną definicją z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z tymi samymi wątpliwościami, o których mowa przy dostępie do drogi i decyzji o warunkach zabudowy. Sądy mówią w kontekście pozwolenia na budowę o konieczności wykazania dostępu „prawnie zapewnionego”. Cytując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/EF8740CC28
„Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane oprócz jej położenia w terenach budowlanych jest zapewnienie dla takiej nieruchomości dojścia i dojazdu do drogi publicznej /par. 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – (…). Przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp ale musi być to prawnie zapewniony dostęp.”
Mimo, że nie jest to znów sprecyzowane, wydaje się oczywiste, że będzie chodziło o zapewnienie trwałego dostępu do drogi publicznej właścicieli, mieszkańców. Trwałego dostępu na podstawie tytułu prawnego: to jest takiego, który wynika ze służebności lub współwłasności drogi wewnętrznej. Jak widać kwestia dostępu działki do drogi publicznej nie jest w sposób jednoznaczny uregulowana w przepisach i doprecyzowanie pewnych pojęć pozostawia się praktyce sądów. Dobrze mieć tego świadomość między innymi planując zakup działki budowlanej, planując budowę.
[i] Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.)
[ii] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z dnia 2012 poz. 647 ze zm.)
[iii] W. Koczara [w:] Nieruchomości C.H. Beck Nr 1/2020
[iv] Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 1065)
[v] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.)